60年代日本设法扩大对美出口美国却采取限制措施

通过在同日本的联系中有其利害关系的商人和院外运动员对美国立法机关施加压力

同时,日本人对于自己的对手和伙伴,也不放弃公开的讹诈。为了抗议贸易中的限制政策,日本垄断集团及其宣传机构,以引起反美情绪及恶化整个日美关系为借口来威吓美国。同时强调指出,如果继绫歧视下去,日本将立即采取报复措施:转向其他国家购买棉花、煤、大豆、小麦、面粉和谷物饲料。而且,双方都知道,日本人转向其他国家购买,比美国在目前条件下为农产品寻找广阔而稳定的市场,更为容易。

日本垄断组织的报刊埋怨美国设置“稠密的”障碍,认为这会导致日本停止多种商品的出口。日本人有时就在这片埋怨声中执行进攻美国市场的坚定政策。这些埋怨在多大的程度上是正确的?日本出口商为争夺美国市场,反对构筑在他们周围的限制性障碍而进行的斗争的结果怎样?公正的统计资料回答了这些问题。情况是:最重要的和最大的项目出口的绝对量的增长,超过了小项目的下降;

总的说来,受到限制性措施的影响的那些日本商品出口的绝对量是增加了。毫无疑问,限制性的措施发生了作用,使一系列商品出口的增长速度放慢。然而,如果把限制性的措施看作是使出口速度减低、出口绝对量下降的唯一原因,那是不正确的。科学技术的进步,消费需求性质的改变,对某些商品出口增长速度的减低、出口量的下降,都起了不小的作用。说日本人受到特别的损失,是毫无根据的。因为日本某些商品出口量的减少是由于诸如香港、台湾、南朝鲜这些地区出口量的增长,而这些地区大都设有同类商品的日本公司。

总之,分析一下六十年代日本对美出口的变化,就可看出,尽管美国人利用各种斗争手段进行顽强的,日本人还是不仅能大大地提高对美出口总量,而且也能扩大由美国人设置重重障得的多种商品的出口。对日本人来说,美国市场的情况并不像日本垄断组织的报刊有时所描写的那样“令人沮丧”。甚至给人留下这样的印象:日本的宣传故意夸大困难,“虚构”情况,为的是更利于改变美国的社会舆论

日美在美国市场上的竞争斗争所达到的激烈程度,各种因素对这个斗争的影响,两国国内各垄断集团利益的冲突,日美之间经济、政治和军事方面的相互联系,这一切在考察纺织品贸易时就能十分清楚地看到。可以说,这个领域乃是整个日美相互关系体系的“神经痛区”之一。

不言而喻,两国政府出于各自的军事、政治目的,都想消除因纺织品贸易而引起的分岐。但是由于国内的压力,这一点远非始终都能成功。虽然与纺织工业有关的势力不是受主要的垄断集团控制,但这种势力毕竟是相当大的。纺织垄断组织依靠的是广大的中小企业主和工会,这使它们能够利用有广泛影响的手段,动员社会舆论和不少的居民阶层来维护自己的利益,并对政府施加压力。

下述事实可说明纺织工业对于美国保障就业的意义:六十年代末,美国纺织工业就业人数占整个加工工业就业人数的12%,日本——15%。如果双方都加上间接从事纺织工业或为有关部门服务的人数,那么我们就会发现,纺织工业给广大的居民阶层以生存的手段,它的状况就不能不对相当大的一部分居民发生影响。何况,对日本来说,纺织工业的意义还不仅仅决定于它在居民就业问题上的作用和在经济中的比重。

作为最大的出口部门,纺织工业促进日本的扩大再生产,并起着独特的中介作用。纺织品出口所得到的资金,被用来保证为其他重要部门所必需的原料和设备的进口。这些重要部门是改建整个国民经济所必需的。这些就是美国纺织品市场对日本有切身利害关系的原因,以及两国纺织垄断组织之间矛盾的深厚基础。由此就容易理解日本在争夺美国纺织市场的斗争中的那种坚定性和顽强性,由此也容易理解与纺织工业有关的美国工商界和工会组织

战后,美国保护主义者强烈反对政府的贸易自由化政策的斗争,可以划分为三个时期。这三个时期同美国纺织界日本纺织品打进美国市场这个斗争的高潮是一致的。第一个时期是五十年代中期,第二个时期是六十年代前半期,即准备并批准1962年贸易发展法案以及“肯尼迪回合”的时期,第三个时期是六十年代后半期及七十年代初,当时“肯尼迪回合”已经生效。

与纺织业有关的各界的反对,使整个贸易自由化政策受到深刻的影响。美日贸易关系中困难的基础在于美国纺织品与日本相比,更少竞争能力。美国纺织业特别是棉纺织业的危机,还由于以人造原料或合成原料所生产的纺织品的增长而加深。

促使美国纺织品制造商一贯而顽强地设法限制日本纺织品输入美国市场的原因就在这里。美国制造商在组织旨在减少美国消费者购买从日本进口的商品的反日运动,对联邦政府和州政府施加影响的同时,坚持要求实施附加关税并直接从数量上限制日本纺织品的输入。在与纺织工业有关的各界的压力下,不止一次地企图对日本纺织品的进口实施“均衡税”。日本工商界和政界对可能提高的关税的反应是神经质的。

官方的抗议跟着出现;报刊则明确提出,如果实施“均衡税”,就拒绝购买美国的棉花。同样,美国的政界领袖也担心在日本引起新的反美浪潮。这一切使关税委员会始终没有建议总统对日本棉织品的进口实施“均衡税”。然而,这个广泛而公开的日本纺织品的运动,引起了日本统治集团和工商界的警惕,并促使他们实施“自动限额”的办法。

1957年,日本和美国最终达成关于限额的协议。这是美国纺织企业家的显著成就。限额开始制止了涌向美国市场的日本纺织品洪流。日本公司最初也表现了某种程度的满意,因为“自动限额”使美国人不可能规定更低的纺织品输入定额。日本其他商品的出口商更是心满意足,因为纺织品的限额不仅不损害他们的利益,而且实质上是允许其他商品通行无阻地输入美国市场。

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1964年5月至1967年6月在瑞士日内瓦举行的第六轮谈判是当时美国总统肯尼迪根据1962年通过的美国《拓展法》提议召开的,又称“肯尼迪回合”。

1964年5月起,美国开始与共同体六国以及总协定其他成员进行削减关税谈判。美国提出有关国家各减关税50%的建议,而西欧国家认为如各减关税50%,美国关税仍高于西欧国家,因此提出“削平”方案,即高关税国家多减,低关税国家少减,以缩小双方的关税差距。这轮谈判历时三年多,1967年7月才勉强达成协议,商定从1968年起的五年内,美国品关税平均降低37%,而西欧各国则平均削减35%,涉及关税减让商品合计达60000项之多,平均降低关税35%。这轮谈判是1973年以前关税与总协定所主持的所有谈判中最广泛、最复杂的一次,共有占世界额约75%的54个国家参加。

谈判第一次涉及了非关税,关税与总协定第六条虽然规定了和反补贴税的定义、征收这两类税种的要件和幅度,但各国为保护本国产业,滥用总协定第六条的情况时有发生。这轮谈判制定了第一个协议,即总协定第六条的实施细则。美国、英国、日本等21个国家签署了该协议,协议于1968年7月1日生效。

缔约方数量的增加是这一时期关税与总协定一个显著变化。60年代至70年代,相继独立的发展中国家加入了关税与总协定。1965年2月,就在“肯尼迪回合”的谈判进程中,关税与总协定新增了一个重要的部分。即第四部分“与发展”,清晰地阐明了有关发展中国家指导本国的总目标。这一回合还开创了让波兰作为一个“中央计划经济国家”参加关税与总协定多边谈判的先例。

每个产业都存在差异因此必须根据具体情况考虑进出口问题

美国同意废除美国销售价格,这是一种通过国内价格而非国外价格对进口进行估值从而提高实际关税的做法(主要针对化学品)。美国法律也因为新的反倾销准则而不得不做出修改:这一准则规定,所谓进口倾销,必须是造成实质性损害的“主要原因”才行;而现行美国法律在损害方面并没有做出要求。

国会虽然支持《贸易扩展法案》,但并不满意这次谈判的结果。国会对肯尼迪回合的一个主要不满是它未能解决农业问题,尤其是没能解决欧共体共同农业政策对美国农产品出口的不利影响。此外,国会还认为谈判在进一步向进口产品开放美国市场的同时,没能充分解决美国出口面对的非关税壁垒。1966年,在该轮谈判结束之前,伊利诺伊州共和党参议员埃弗里特·德克森抱怨:“美国似乎有意达成一份既不会修复我国农民受到的损害又会对制造业造成新损害的协定……看起来我们好像在向他们(其他国家)提议以我们的衬衫换取一块手帕。”

国会也对那些能够规范反倾销规定并废除美国销售价格的准则感到沮丧。埃文斯指出,在行政部门,“肯尼迪回合在1967年夏天圆满结束带来的兴奋是短暂的,很快人们就开始怀疑协定是否经受得住反对的声音”。虽然肯尼迪回合的关税削减是经由行政命令而生效的,但协议的其他一些内容需经国会批准。1968年春季,约翰逊总统提请国会废除美国销售价格、批准反倾销协议并授予新的关税削减权,因为旧的关税削减权已在1967年底到期。筹款委员会就这一提案举行的听证会进展得很不顺利:纺织品、鞋制品、钢铁和石油产业的代表非但不支持政府的要求,还呼吁实施进口配额。

由于总统大选即将来临,国会没有理会约翰逊的要求,也没有对美国销售价格和反倾销准则采取任何行动。这预示着,贸易政策接下来将面临艰难岁月。虽然强劲的经济增长和低失业率使贸易政策在20世纪五六十年代的大部分时间里都处于搁置状态,但较高的通货膨胀和失业率即将出现,与之同时出现的还有日益严重的国际收支问题。事实上,美国在全球经济中的地位即将发生变化,这一变化将让现行政策面临巨大压力。

1968年的总统竞选主要围绕内政和越南战争展开辩论,但贸易政策并没有被完全忽略。承诺将立足于《贸易扩展法案》,“进行更多的贸易合作并迈向更加自由的国际贸易”。与之形成对比的是,共和党人承诺采取更强硬的措施,包括“采取坚定而冷静的磋商降低美国出口面临的非关税壁垒”。共和党人在提出“努力实现自由世界各国之间更自由贸易”的同时,也强调了进口造成的问题:突然涌入的大量进口可能危及很多产业。

每个产业都存在差异,因此必须根据具体情况考虑这些问题。我们的准则是生产商和工人都享有公平的待遇,在这样的情况下我们不会阻止进口。由于歧视待遇和不公平贸易行为,数千个工作岗位已经流失到了外国生产商那里。国务院在与出口国磋商协议时应当打起十二分精神,确保实现公平竞争。进口不应当占据美国市场的过多份额,而应当通过国际协定参与推动消费增长。如果这种努力失败了,则必须采取具体的应对措施,直到重新建立公平竞争为止。

共和党的竞选政纲被普遍解读为赞成将“公平贸易”列为贸易政策的目标之一。这番陈述颇有先见之明地指出了美国贸易政策在未来20年的主要关注点。正如肯尼迪在1960年所做的那样,新当选的共和党总统理查德·尼克松也乐于将贸易政策用于选举目的。在竞选期间,尼克松向受进口影响的工人公开示好,以期赢得北部劳工组织和南部纺织工人的支持。在南北卡罗来纳州开展竞选活动时,尼克松承诺将把肯尼迪政府的纺织品进口限制扩大至羊毛和合成纤维。

赢得大选之后,尼克松兑现了他的承诺,将针对日本纺织品出口的限制扩大至种类快速增多的人造纤维,如聚酯、丙烯酸和尼龙。虽然人造纤维的进口量不到国内产量的4%,但国内生产商坚决支持进一步的进口限制措施。1969年11月,尼克松与日本首相达成秘密协定:美国交还冲绳岛,以此换取更加严格的纺织品出口限制。尼克松政府自认为已经解决了纺织品问题,于是向国会提交议案,要求获得为期4年的授权,以将进口关税从1967年的水平降低20%,其中还包括废除美国销售价格。

提案还建议加强行政权力,对外国不公平贸易行为采取报复措施,并建议放宽进口救济和调整援助的法定要求,从而扩大政府对受损行业和工人的援助。1970年初,众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯在接受政府提案的时候,罕见地给提案加上了一项对进口纺织品和鞋制品实施配额的条款。虽然米尔斯原则上赞成自由贸易,但他认为这项条款有利于他本人的政治前程,同时也给了尼克松政府更好的谈判筹码,以与日本达成更有效力的纺织品协定。而事实上,到1970年初的时候,事态已经很明显:日本首相无法说服其他政府官员或行业高管同意执行新的出口限制。

米尔斯的策略没有起到作用:日本拒绝做出更多让步,而尼克松则威胁称,如果该项措施限制纺织品以外的进口产品,如鞋制品,他将否决这一措施。米尔斯本人也失去了对提案的控制权。筹款委员会给提案加上了一项条款,要求对每一种在美国市场中占额超过15%的进口产品实施配额。虽然这一条款后来被撤销了,但在众议院于1970年11月通过法案的时候,法案中包含了对纺织品、服装和鞋制品的配额,这些配额将按类别和原产国限制在1967年至1969年的平均进口水平,此后每年上涨幅度不得超过5%。《米尔斯法案》以215票对165票获得通过。

两党在投票时都出现了分歧。的分歧表现在地理位置上:南部人以70票对11票坚定地支持这一法案,而北部则以72票对67票表示反对。共和党人则是以82票对78票的微弱差距表示反对。这次投票标志着一个重要的转变:人支持加强对国内产业的保护,而共和党人却表示反对,这样的局面还是第一次出现。此外,南部地区和北部地区在贸易问题上的分歧从19世纪初至少延续至20世纪30年代,而这种分裂状态现在已经消失不见。一种新的地理格局开始显现:南部和东北部地区基本支持进口限制,而西部地区则基本反对限制。

参议院还没来得及采取行动,《米尔斯法案》就在国会休会期间不了了之。这意味着极端贸易措施的终结,这项措施原本有可能给受进口影响的制造业设立重大贸易壁垒,而这可是自《霍利-斯穆特关税法案》时期之后再未出现过的情形。虽然《米尔斯法案》基本上会被总统否决,但它出人意料地得到了这么多人的支持,这也表明保护主义压力正越来越大。在国会对贸易开放政策给予了40年的支持之后,美国贸易政治的根基正在悄然变化。

是什么原因使得国会开始采取更具保护主义倾向的立场?自《互惠贸易协定法案》于1934年颁布以来,国会已经从积极控制贸易政策的状态中后退了一步。虽然在20世纪40年代拒绝接受国际贸易组织,在20世纪50年代拒绝支持其他贸易倡议,但国会已经接受了行政部门在贸易政策方面的大部分行动。1970年的米尔斯法案代表了国会想要重新掌握贸易监管权的意图,并有可能使美国背离第二次世界大战后制定的贸易政策。这一变化反映出一个重要的新动态:一些国内产业现在面临的外国竞争要远远超过以往数十年。贸易政治将会变得更加艰难,因为进口开始在经济中发挥更大的作用。

第二次世界大战之后,进口量还不到GDP的3%,这在一个异乎寻常的历史低点。由于西欧和日本的战后经济复苏耗时良久,1965年的进口总值在GDP中所占的比重并没有高过1950年的水平。然而,从20世纪60年代中期开始,进口量开始上涨,而出口量在GDP中所占比重基本保持不变。